重新思考菲律濱的經濟規劃

　　作者：JC布農巴淵(JC Punongbayan)

　　在菲律濱，國家經濟發展署負責制定國家經濟總體規劃。目前，菲律濱正在計劃對國家經濟發展署進行改革，以使其更好地應對21世紀的需求。然而，這些改革大多流於表面，主要集中在更改其名稱和將其提升為新的內閣部門。如果國家經濟發展署與更活躍的機構合併，將有助於加強不同政府實體之間的政策協調。

　　國家經濟發展署成立於1972年9月24日，也就是時任總統老費迪南德•馬科斯宣佈軍管的第二天。國家經濟發展署的使命是“制定持續、協調和全面整合的社會經濟政策、計劃和項目”。每六年，國家經濟發展署會制定《菲律濱發展計劃》，該計劃被認為是現任政府的“發展總體規劃藍圖”。國家經濟發展署還負責批准大型基礎設施項目(如鐵路和機場)，並確保政府的目標與可持續發展目標保持一致。國家經濟發展署在與經濟發展相關的內閣集群和跨機構委員會中佔據重要地位。

　　一項參議院提案建議將國家經濟發展署改組為經濟、規劃與發展部。一位參議員表示，這一措施將使國家經濟發展署“與其他部門處於平等地位”，並且“對於有效協調經濟規劃與政策實施是必要的”。

　　然而，仔細研究該提案可以發現，國家經濟發展署的職能和任務並未發生實質性變化。更重要的是，該提案只是將國家經濟發展署進一步固化為行政部門中日益冗余的機構。例如，眾議院的經濟、規劃與發展部提案開篇就指出，“經濟、規劃與發展部將成為行政部門的主要政策、規劃、協調和監督機構”。但這只是重申了國家經濟發展署自成立以來一直在做的事情。

　　國家經濟發展署的首任總幹事傑拉爾多•西卡特(1973-1980年)指出，已故總統馬科斯旨在重組官僚機構，並在戒嚴期間加速了這些努力。國家經濟發展署改善了經濟機構之間的協調，馬科斯親自領導其董事會，負責批准基礎設施項目。

　　儘管國家經濟發展署促進了經濟協調並增加了基礎設施支出，但在其他領域卻舉步維艱。包括西卡特在內的技術官僚推動貿易自由化，與在馬科斯保護主義貿易政策下獲益的盟友發生衝突。這些衝突削弱了國家經濟發展署的影響力，導致包括西卡特在內的多名官員辭職。

　　1986年人民力量革命推翻馬科斯後，國家經濟發展署繼續制定政府的發展計劃、審查基礎設施項目並協調各經濟機構的行動。然而，隨著獨裁者的權威消失，國家經濟發展署的作用逐漸減弱。其他機構，如財政部和預算管理部，在經濟政策制定中發揮了更大的作用。

　　多年來，國家經濟發展署也一直難以確保其制定的許多發展計劃和項目在實地得到實施。其缺乏行政權力是設計使然：其主要職能是協調各委員會，以“引導”發展計劃的實施。

　　近年來，國家經濟發展署的作用進一步減弱。例如，在前總統羅德裡戈•杜特爾特任期內，中國貸款的快速擴張主要由財政部談判和簽署，而國家經濟發展署僅負責監督相關項目或贈款的進展。近年來，在政府應對全球氣候變化的承諾中，發揮主導作用的是財政部，而非國家經濟發展署。與此同時，政府年度預算的制定也由預算管理部負責。國家經濟發展署本身對預算的最終版本幾乎沒有控制權。

　　在小費迪南德•馬科斯政府領導下，包括國家經濟發展署秘書長安塞斯•巴利薩干在內的經濟管理者提出了為國家健康保險公司和許多外資項目提供補貼的建議。但在預算審議期間，立法者取消了所有這些項目。小馬科斯總統別無選擇，只能簽署一項充斥著立法者“豬肉桶”項目的預算法律，導致許多重要的社會服務支出項目(如醫療、教育和社會保護)被削減資金。

　　國家經濟發展署的獨立性也屢次受到考驗，並經常被迫批准總統青睞的項目。在娥惹•馬加巴牙•亞羅育政府(2001-2010年)期間，國家經濟發展署負責人羅慕洛•尼利作證稱，有人向他提供2億披索(約合340萬美元)以批准與中國中興通訊公司的國家寬帶網絡交易。亞羅育據稱牽涉其中，但公眾的強烈抗議和立法聽證會導致該項目被取消。這一醜聞損害了國家經濟發展署作為規劃機構的聲譽。

　　總之，自20世紀70年代初成立以來，國家經濟發展署的作用逐漸被削弱，淪為制定計劃的機構，而這些計劃大多無法實施。將其提升為內閣部門並不能解決這一根本問題。

　　更好的解決方案是將國家經濟發展署整合到現有的內閣級部門中，例如財政部和預算管理部，以便發展計劃更容易轉化為更好的發展項目和成果。

　　將國家經濟發展署與其他兩個部門合併有充分的理由。這三個機構可以整合各自的專業知識，確保優質項目優先獲得資金和執行，確保本地和外國資金來源充足，並確保關鍵發展項目在國家預算中優先獲得資金。這種合併也符合以往技術官僚推動政府精簡的努力。意大利、韓國和越南的一些模式可以作為參考。

　　這三個機構的合併並不能保證菲律濱會自動實現更好的發展成果。操作上也存在困難：公務員不僅會抵制必要的裁員，還會抵制組織文化和實踐的協調需求。然而，這種合併有望改善當前體系，該體系已使國家經濟發展署變得不那麼重要，也難以解決菲律濱在21世紀的許多發展問題。僅僅將國家經濟發展署轉變為一個新部門是遠遠不夠的。

　　作者是新加坡ISEAS—尤索夫•伊薩克研究所菲律濱研究項目的訪問研究員。他是菲律濱大學經濟學院的助理教授，也是在線新聞網站Rappler的專欄作家。原文為英文，刊載於ISEAS——尤索夫伊薩東南亞研究院的學術刊物Fulcrum。